职训教育

他山之石:美国继续教育考察

发表时间:2012-05-29

一、继续教育的概念内涵
  在美国,涉及继续教育内容的概念很多,不一而同。在初级学院、州立大学和各类高等教育机构中, 扩展项目 日间扩展 非全日制 成人教育 夜校 再教育 等均可以用来表述继续教育。虽然每个词语都不能完全表述继续教育的全部涵义,但最终指向都是继续教育。
一般来讲,美国人对继续教育的理解包括两个主要部分,一个部分是指非全日制学生参加的由大学的某个部门或继续教育学院开设的承认学分的课程,这些大学有时又被称作大学开放部 (university extension) 或扩展学院 (extension school) 。另一个部分是指个人为丰富自身参加的一些无学分的非职业课程,这些无学分的课程大多由社区学院开设。另外,社区学院以及其它一些非本科院校也提供补习课程,例如基础读写、读写提高、英语技能以及备考高中普通同等学历证书( GED )等等,这些课程也被视为继续教育的内容。
 
二、继续教育的管理制度
相对于其他国家,美国继续教育体系在制度上有着自己独有的特色,这些特色主要表现在以下三个方面:
(一) 分权制的管理体系
  在 1787 年美国建国初期的宪法及其修正案的框架下,美国教育实行的是典型的地方分权管理体制。联邦、州和地方政府分别负责教育的宏观调控、统筹管理和具体实施。与此类似,美国的继续教育也实行分权制管理,联邦、州和地方政府各负其责。由于继续教育的特殊性,非官方组织也在其中发挥一定的作用。具体来说,美国的继续教育管理体系包括三个部分:第一,联邦政府对地方的继续教育机构和活动没有管理权限,只负责以法律等形式和手段对继续教育进行宏观调控;第二,州和地方政府对继续教育具备直接的管理权限,负责具体管理各相关机构的活动;第三,非官方的中介组织对继续教育机构进行协调管理与服务。
 1
.联邦政府通过立法与拨款进行宏观调控
     根据美国宪法及其修正案的基本含义,联邦政府主要根据宪法序言中 确保内部安全,提高共同防御,增进公共福利 的原则,在必要情况下辅助和间接介入教育。其方式有三: 一是州以协议的方式默许地接受国会以公共福利条款形式提供的联邦基金;二是通过国会已在商业条款中批准的标准和规章;三是通过法院执行宪法中保护公民权力与自由的条款来约束资助行为。 因此即便是将继续教育事业纳入公共福利,国会也仅能以授权拨款的间接方式参与各州的继续教育事务。尽管各州具有接受或不接受联邦颁布的相关教育法令的自由权利,但一般来说,由于联邦教育法令往往带有可观的配套资金,所以各州往往选择改变自己的教育政策以满足联邦资助的条件。由此可见,联邦政府可以通过立法和拨款的方式,能够有效地调节各州继续教育的发展方向。
2
.州和地方政府实施统筹管理
州和地方政府对继续教育实施统筹管理。州政府承担着继续教育主要的管理职能,多数州教育委员会都设有专管成人教育或继续教育的机构对本州继续教育进行统筹。在各州政府制定本州的继续教育政策之后,地方学区教育管理委员会具体负责本学区继续教育项目的实施和管理。如美国继续教育的重要机构 -- 社区学院,就是为满足当地社区需要而举办的,在专业设置和招生人数等方面,社区学院具有很大的自主权。在分权管理体制下,联邦以政策为导向,进行宏观调控,而州和地方政府则直接对继续教育的实施管理,二者各尽其职,分工明确而高效。
3.
非官方组织的协调管理
  非官方组织主要指半官方的或民间的团体和中介组织。依据其在继续教育中所发挥的作用,可以大致分为社会团体和行业组织两大类。社会团体又可分为资助团体和政治团体。资助团体主要指垄断财团 , 它们往往以教育基金会作为平台,通过对新课程计划、教学资料、调查、报告、建议等进行巨额资助,对全国性的教育思潮和国家级继续教育政策产生重大影响,该类团体的典型代表为卡内基基金会、福特基金会和洛克菲勒基金会等。政治团体主要指工会、新闻出版社、商会、宗教团体、政党以及由纳税人组织的地方团体等,这些组织在法律允许的范围内,以宣传、集会、游行、起诉、罢工等方式,监督并影响官方的教育决策甚至教育立法。
   
  行业组织是指与继续教育有关的各类继续和成人教育协会。美国继续教育协会大致可分为两大类:一是统合各类继续和成人教育人员的专门性协会,如 1985 年成立的 全美成人与继续教育联合会 ”(AAACE) ;另一类是统合某一类成人教育机构的专业性协会,如美国大学继续教育协会 (NUCEA) 等。各个行业大多建立有自己的行业协会,也服务于本行业系统的研究、继续教育和培训活动。行业组织在协调继续教育实施方面发挥了政府不可替代的重要作用。
(二)市场化的运行机制
  美国是一个市场经济国家,技术和继续教育的运行机制也带有浓厚的市场化特征。具体表现在以下四个方面:
1
、通过立法保证继续教育与社会需求相适应。
在历史上,美国颁布过一系列与继续教育相关的法律,通过立法确立继续教育的地位,对继续教育的实施进行干预、保护与监督,以确保其发展与社会需求相适应。例如, 1862 年通过《莫里尔法案》, 1914 年通过《斯密斯 列威尔法案》, 1917 年通过《史密斯 休斯法案》等法案, 1946 年通过《乔治 巴登法案》, 1958 年通过《国防教育法》, 1961 年通过《地区再发展法案》, 1962 年通过《人力开发与培训法案》, 1963 年通过《职业教育法案》, 1964 年通过《经济机会法案》, 1965 年通过《高等教育法案》, 1966 年通过《成人教育法案》, 1973 年通过《全面就业与培训法案》, 1976 年通过《终身学习法》, 1977 年通过《青年就业与示范教育计划法案》、《职业训练合作法案》, 1987 年通过《经贸与出口促进法案》, 1992 年通过《职业培训计划》, 1993 年通过《政府业绩与成果法》,等等。以上相关立法均对美国继续教育制度形成和发展产生了重大影响。
2
、建立行业组织强化继续教育的行业特点
  美国成人和继续教育协会( AAACE) 是从事各种成人教育的教育者参加的专业组织。它的任务是扩展成人学习机会,联合成人教育者,鼓励研究的开展和信息的传播,推动专业标准的制定,提倡政策和社会的主动变革。
美国大学继续教育协会 (UCEA) 一直帮助大学和学院为成年人提供教育。 UCEA 的成员包括为非全日制学生提供教育的公立和私立院校,这些院校的课程既可能是有学分的,也可能是无学分,既有本科层次以下的,也有本科层次以上的。协会致力于使高等继续教育更加专业和卓越,推进有关该领域知识的进步,追踪法律和公共政策中与高等继续教育有关的重大问题,组织和举办专业发展的讨论和会议。协会通过一个全国性的项目奖励优秀的成果,促进劳动力教育和培训;通过国际交流和达成共识帮助高等教育机构应对全球化趋势,帮助推动国内远程教育的发展以及信息技术在教育中的使用。
  国际继续教育和培训协会 (IACET) 是致力于高质量继续教育和培训的非营利组织。 IACET 来自 1968 年教育署(现在的联邦教育部)派遣的国家继续教育任务小组。任务小组成员包括了全美医学协会( American Medical Association )和全美护理协会( American Nursing Association )在内的继续教育领导者。任务小组确定了针对继续教育的一般指导方针并创建了继续教育授权单位( CEU )制度。任务小组同时还创立了 IACET ,目的是为针对教育标准的讨论提供一个平台,同时也将之作为推动质量标准的一个组织机构。 IACET 的指导方针基于对学习过程的深入研究。如今, IACET 的使命是通过研究、教育和制定标准,推动和提高继续教育与培训的质量。 IACET 审核并授予教育提供者继续教育授权单位( CEU )的称号。提供者必须经过一系列对教育过程的严格评估才能通过认证。 IACET 的认证是学习者寻找高质量继续教育的保证,其标准和指导方针已成为世界范围内上千个教育项目的核心。
  国家继续教育和培训委员会 (NCCET) 致力于使它的成员紧跟新的动向,帮助维护个别和专业的社会网络,并获得全国范围内最新的教育机会。通过与美国社区学院协会下属的委员会合作, NCCET 在全美的范围内发挥着领导作用。 NCCET 负责组织全国性座谈会,同时编撰有关重要问题的白皮书,这些活动使它在国家的政策制定中发挥着积极的作用。
3
、依托院校保证继续教育内容位居前沿
  正规教育机构,秉承了服务社会、热心举办成人和继续教育的传统 , 日益全面地向成人开放 , 并已逐渐走出校园 , 与企业开展各种产学合作项目 , 积极参与社区问题解决 , 提供更方便、更全面的教育服务。高等院校在推广教育、函授教育、非学分短期课程等传统成人教育项目之外 , 进一步发展了校外学分课程、非全日制的学位课程、回归教育性质的非学分课程 , 招收成人学生 , 甚至老年学生。美国目前的 3000 多所大学中,大约有 3/4 的大学举办各类成人教育和继续教育项目, 44% 的成人学员由普通高校培养。
美国举办继续教育的大学里专门从事继续教育的在编人员很少,教学人员更少。教学人员仍属于主校院系,专职继续教育人员主要从事组织管理工作。美国大学注重面向社会,努力满足成年人继续学习的要求,仅工科院校就有 200 余所为企业提供继续教育。即使是美国的研究性大学,也重视兴办继续教育,并将其提到与本科和研究生教育同等重要地位。
4
、依靠企业和社会组织增加社会参与
  从类型上看,美国企业继续教育主要有两大类型:一类是短期培训班,这是主要形式,参加人数大约占到 90 95% ;另一类是在职人员攻读较高的学位,以业余为主,参加这种学习所占比例约为 5% 左右。
  美国企业公司举办继续教育,根据本公司需要对自己的雇员进行培训,费用较少,节省时间。教师可以在内部找,也可以在外面请,还可以购买大学所编制的录像、电视讲座等。企业也对本单位工作人员开展继续教育 , 一般大型企业都设有专管人力资源开发的部门,制订本企业继续教育的计划,开办某种教育课程,对其职工进行知识和技能培训。企业培训在继续教育系统中所占比例为 50%
  社会各界的相关机构积极参与主办继续教育。从政府机构、军队、工商企业、社区机构到教会、图书馆、大众媒介、专业协会、服务性俱乐部、志愿性民间团体甚至劳教机构都举办成人和继续教育项目。从比例上看,企业约占 50% ,大学占 24 %,学会占 20% ,私人及其他机构占 6%
美国各类工程学会是举办继续教育的重要机构,一般各种学会下设有一个教育委员会,另外还有一个会议委员会。学会的继续教育课程面向全国,多属于高层次的新技术课程,且多结合学会活动。美国的行业协会如美国律师协会、工程师教育协会、医师继续教育协会等都大力举办继续教育活动,行业协会已成为美国继续教育的一个有力组织者,其在继续教育系统中所占比例为 20%
  私人举办继续教育不少是为了营利,也有一些是委托某一有经验的工程技术人员代培 1-2 个年轻技术人员,上课地点可能在办公室,也可能在家中。全美国有近 200 家私人举办的继续教育机构 , 其在继续教育系统中所占比例为 6%
(三)社会化的资金筹集与管理
  继续教育具有和普通国民教育显著不同的特点,这些特点决定了它具有与国民教育体系不同的经费来源和管理方式,社会化当属其共同特征。
1
、资金筹集社会化
美国政府除不断增加国家财政拨款外 , 还以法律、法规的形式明确规定中央和地方政府对继续和成人教育经费承担的比例 , 规定了企业、产业部门及雇主对职工教育经费所应承担的义务 , 并积极倡导、鼓励民间团体、个人投资教育 , 从而有力地保障了成人教育的发展。例如 , 《美国成人教育法》颁布后 , 开展了由联邦政府拨款支持的各种成人培训 ,1963 , 《美国全国职业教育法》颁布后 , 美国政府曾拨出大笔联邦经费 , 用于建立地区职业中心 , 开展职业教师的训练以及职业教育的科学研究等;而作为美国企业、产业部门 , 更是意识到培训员工所能带来的巨大经济效益 , 大力为其职工支付培训费用。一项对 40 家企业的调查表明 , 企业培训费平均占其销售额的 1% 或工资总额的 3.3% 。一些企业和财团还以捐赠或其他形式支持继续和成人教育。芝加哥大学等 6 所中部地区大学曾接受私人财团的资助建立了推广教育中心,还有著名的大财团捐款建立教育电视台,支持社会的继续教育。
  美国政府认为开办继续教育实际上是一种投资,因此对大学举办的继续教育一般只给予很少的或不给予经济上的支持。但是,美国联邦政府对农业、医生和教师的继续教育采取了更为宽厚的政策。在美国,对农业人员的继续教育由各州的州立大学、赠地学院承担指导职责。大学的农学院均在本州各县设立 农业顾问 ,进行科技推广和对农民及其家庭进行教育工作。这些县农技顾问员、专家组成员定期到大学轮训进修。作为公职人员,他们的费用由推广点和大学承担。
  美国对医生的继续教育有严格的规定,即每年必须进修 25 小时以上,进修的内容必须是有关治疗方面的,而不是一般的理论或属于未来发展内容。开办继续教育的机构经各州的审查委员会批准,一般只能是著名大学的医学院,学习费用由医生本人承担。每州一个审查委员会,负责审发医生执照和停止执照,以及考核和指定开办继续教育的单位。
  对于高校教师、科研人员,主要是使他们通过继续教育获得硕士、博士学位。教师每年只排九个月的工作,其余三个月自行安排,教授每隔 5-6 年还有一年的进修假。教授们最主要的进修办法是自己学习,或者和研究生一起搞科研,或参加学术活动。
2
、教育管理社会化
  美国继续教育管理的社会化 , 表现为政府的宏观调控与民间自主管理的有机结合。州教育委员会设一名教育总监 , 负责执行教育委员会的决定 , 教育委员会下设若干学区 ( 或社区 ) 教育管理委员会 , 负责本学区的教育行政事务 , 其中包括继续教育的行政事务,如办学和具体的项目管理等。美国的民间组织在继续教育行政管理过程中也发挥着较大作用。各类专门的继续与成人教育学术组织 , 活动范围涉及制定法规、情报交流、专题规划等 , 对继续教育决策有较大影响力。此外,进行继续教育的企业、学会等都有着各自不同的管理方式和管理机制。形式多样的社会化管理方式有效地促进了规模巨大、种类繁多的美国继续教育的兴旺发展。
 
三、美国继续教育的质量保障
  由于继续教育具有多样化的特点,如何保障继续教育的质量成为一个世界性难题。美国联邦教育部在 2005 年度财政总结报告中指出,美国每年有数以千计的成人教育项目,许多成人付出了很大的代价投身学习,希望以此改善他们的处境,但是学习的成效仍有待提高。因此, 成人教育计划的制定者和管理部门应该寻求更高效的方法,保证成人投入的每一个小时、联邦投资的每一分钱都能得到高质量的利用
在这种思想的指导下,美国更加关心继续教育的质量与效率,美国联邦政府也在一系列教育战略规划和教育立法中都强调采取具体措施保障和提高继续教育的质量。具体而言,美国对于继续教育质量的保障措施主要体现在以下六方面:
(一)严格项目审批和管理 
  美国政府注重通过拨款和项目设置对继续教育质量进行间接调控。为了保证成人和继续教育投资得到高质量的利用,联邦和州政府进一步严格和规范了对相关教育项目的审批和管理,建立了严格的审核手续,以确保教育课程和项目的质量。办学单位每年需要向州教育部上报开设继续和成人教育课程清单,并根据需要补加新的课程项目。以加利福尼亚州为例,开设继续和成人教育课程资金的申请应包括如下内容:目的和意图、执行资格和能力、教育策略、学习单元和每一单元的时间分配、评估程序、附属制度等。符合办学条件的办学单位在事先得到权威认证,并得到州教育部正式批准后,方可以开办成人和继续教育。
(二)强调绩效评价
   1993 年,美国颁布《政府绩效与成绩法》,要求在整个教育体系中建立绩效评价体系,将拨款与成效联系起来。其中要求联邦政府为每一项成人教育计划制定发展策略和年度成就评估方案,并建立相应的责任测评体系去测量项目执行结果和参与者的学习成果,国会据此决定资助的水平。《教育部 2002—2007 年战略规划》更进一步强调创建业绩文化,将 提高高等教育和成人教育途径的质量 作为六个总体目标之一,强调中学后教育机构和成人教育项目的问责制度,将预算与绩效挂钩,将拨款与成效联系起来。为此,联邦教育部每年的财政结算报告都列出完整的项目绩效评价结果,对所有联邦资助的继续和成人教育项目进行绩效评价,每一项目分成几个细划目标,如入学注册率、保持学习率、学生毕业率和就业率、学校专门技术的使用、课程和课外行动等分项指标,从精确的指标体系入手进行数据测量,并对测量结果进行分析。同时,联邦教育部还强调州和地区对学习成效的责任制,帮助州提升成人教育绩效目标,提高各州的成人教育发展标准和完善课程框架,帮助教师提高课堂效率,提供技术援助和认定,为州和地区教育项目提供了激励机制。
(三)推广技能标准考核制度
   
  1993 年克林顿政府的《 2000 年目标:美国教育法》规定成立 国家技能标准委员会 ,其职能是推动技能标准、职业标准的制定和推广应用,建立评估和证书制度,从而保证美国的劳动力处于世界上最好的训练中。各州建立了继续和成人教育以及职业培训学习成果的州立标准及评估考核制度,根据设立的课程标准对学生的技术技能进行测试、评估。学员必须达到参考标准,通过期末课程评估,才能获得相应的学习证书。同时通过国家职业能力测试机构和产业协会实行的一系列测试来评估学生的技术技能,根据学生在行业证书考试、州执业资格考试及技能评估中的成绩给参与学校提供奖励基金,表现好的学生被授予技术证书。
(四)开展以实践为核心的研究与指导
  在 60 年代,美国就根据《成人教育法》规定,成立了国家成人教育咨询委员会和州咨询委员会,研究成人教育的科学方法,帮助各州成人教育专业发展和战略实施,以确保这些研究成果能有效地应用到成人教育的过程中去。联邦教育部成立了成人教育资料中心和成人教育研究部,以收集、选择和向群众传播有关成人教育的资料,研究成人教育的最有效的措施和方法,并使成人教育计划与劳动力计划和其它教育计划相协调。 1995 年成立的 国家中学后教育、图书馆和终身教育研究所 也着重关注成人教育领域的研究开发及对成人教育活动的指导和评价。联邦政府还拨款建立一些成人教育专项研究基金会,如致力于有效提高低文化程度青少年和成人阅读技能研究的 国家行动基金 ;以及资助一些成人教育科学研究组织。
(五)重视继续教育师资培养
  为了加强专职继续和成人教育教师队伍建设,《成人教育法》规定,联邦拨给各州的款额中必须有一定的数额用于培训已从事或即将从事成人教育工作的人,使其成为称职的成人教育专业人员。在各州成立了学制为三年或更长一些时间的各种师资培训基地,也有许多各种形式的短期专业训练班,专为从事继续和成人教育活动的管理人员、教学人员开办,许多有经验的教师经过适当的培训后转到了继续和成人教育机构。
(六)充分利用现代信息技术,不断提高继续教育的效率和质量
  随着教育技术的发展,运用现代化信息技术手段提供优质的继续教育资源已经逐渐成为趋势。利用网络实施继续教育已经成为员工培训的常用方式,培训课程网络化、网络培训制度化已经成为目前各大公司继续教育的新特征。除了企业和公司,包括加州大学系统和加州州立大学系统在内的高等教育机构,也都建立了自己的网络远程培训体系。网络教育低成本、高效率、宽范围、可持续的特点,有效地保证了继续教育的效率和质量。
  随着知识经济的发展和信息化水平的不断提高,为了提高国家竞争力,社会对人才规格的要求越来越高;为了提高企业竞争力,大量新型职业和传统职业对从业人员的知识结构和技能水平的要求也在不断提高;为了提高自身的竞争力,人们对自身素质和修养的期望和要求也越来越多样。传统国民教育和学历教育已经不再能满足社会对新增劳动力的需求,不再能永久性满足人们的就业需求,也不再能满足人们完善自身的需求。在这种情况下,继续教育作为终身教育的重要组成部分,越来越引起美国政府的高度重视。经过若干年的实践,美国已经在实施继续教育方面积累了一些有特色的经验,如分权制的管理、社会化的运行、严格的质量保障、校企合作的范式等等,对我国的继续教育改革和发展都具有重要的借鉴意义。